Repenser l'approche de l'UE à l’égard de l'Afrique du Nord

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Les soulèvements du Printemps Arabe de 2010-2011 avaient à l’époque offert à l'Union Européenne une occasion unique de rééquilibrer ses relations avec la région et de dépasser le cadre obsolète de la Politique Européenne de Voisinage (PEV). Il devait en être de même des initiatives individuelles des Etats Membres. A défaut de saisir cette opportunité, les relations entre l’UE et l’Afrique du Nord auraient souffert du maintien de l'ancien paradigme qui les régissait jusque-là: Bruxelles pontifiait de temps à autre sur la démocratie et les droits de l'homme tandis que les Etats Membres poursuivaient des programmes économiques et de sécurité bilatéraux isolément avec chaque pays nord-africain. Six ans plus tard, c'est malheureusement exactement ce à quoi nous avons assisté.

Aujourd'hui, la situation en Afrique du Nord est très différente de celle de 2011. En Egypte l’avènement d’un nouvel homme fort, le Maréchal Al Sissi, a été marqué par une répression des opposants bien plus féroce que la situation qui prévalait avant la révolution. La Libye est tombée dans le chaos et l'extrémisme, tandis que la nouvelle démocratie tunisienne reste fragile, en proie aux difficultés économiques et au terrorisme. Les réformes en Algérie et au Maroc se sont ralenties, voire arrêtées. Loin de devenir une tête de pont du progrès démocratique dans le monde arabe, l'Afrique du Nord se bat aujourd’hui pour éviter le désordre et l’instabilité. En effet, des vagues de migrants traversent la région en direction de l'Europe et les groupes terroristes représentent une menace croissante dans plusieurs pays d'Afrique du Nord. Dans ces conditions, il n'est pas surprenant que la position de l'Union européenne vis-à-vis de l'Afrique du Nord soit désormais quasi exclusivement défensive. Au lieu d’assurer l’émergence et le succès de transitions démocratiques, l'objectif principal de l'UE est de limiter les dommages.

Désormais et plus que jamais, il apparaît nécessaire de recalibrer les relations entre l'UE et l'Afrique du Nord. Si, à court terme, il est nécessaire de mettre l'accent sur la sécurité et l’immigration illégale, cela ne devrait pas pour autant se faire au détriment de la démocratisation, des droits de l'homme et du soutien à l’Etat de droit. Alors que le projet européen est lui-même menacé par le Brexit, l'isolationnisme et le populisme, il est dans l'intérêt fondamental de l'UE de développer des relations plus constructives avec ses voisins du sud. Bruxelles n'a pas actuellement la capacité de conduire des réformes dans les pays nord-africains sans un soutien local fort et ne doit pas faire l'erreur de supposer que ces pays aspirent simplement à se développer dans une direction «plus européenne». Pour cette raison, l'UE sera plus efficace dans son soutien aux transitions politiques et économiques si elle arrive à renforcer le sentiment d'appropriation mutuelle de cet agenda, comme le fait remarquer la révision de la PEV.

Un consensus semble émerger au sein de l'UE sur le fait que la PEV et ses instruments doivent être renouvelés. Cela ressort clairement du réexamen de la PEV effectué en 2015 par la Commission Européenne et le Service Européen pour l'action extérieure, en consultation avec les Etats voisins. Néanmoins, cet examen fait poindre certaines contradictions. D'une part, le document dispose que les «droits de l'homme et la démocratie resteront à l'ordre du jour de notre dialogue politique avec l'ensemble de nos partenaires sous des formes arrêtées mutuellement». Par la suite, ce même document ne prévoit que la « nouvelle PEV se caractérisera par la différenciation et une appropriation mutuelle accrue, prenant acte du fait que tous les partenaires n'aspirent pas à adopter les règles et les normes de l'UE, tout en s'efforçant de prendre en compte la conception qu'à chaque pays de la nature de son partenariat avec l'UE et de l'orientation à lui donner». Cette différenciation semble impliquer que  Bruxelles mette en sourdine son attention portée sur les droits de l'homme quand cela lui semblera utile. Bien qu'il y ait des limites à l'influence de l'UE en Afrique du Nord, particulièrement du fait des problèmes que la région traverse actuellement, l'UE n'est en revanche pas sans influence compte tenu des liens économiques, politiques et sécuritaires forts existants.

Les décideurs politiques européens doivent garder en tête que les conditions qui ont conduit aux soulèvements de 2011 existent toujours et que si des solutions ne sont pas trouvées, une vague d'agitation encore plus déstabilisatrice n’est pas à exclure. Le point de départ de toute politique européenne doit résider dans la nature inséparable des enjeux sécuritaires, du développement économique et des réformes politiques en Afrique du Nord, ainsi que dans une compréhension détaillée de la manière dont ces facteurs interagissent pour chaque pays. Le succès de la politique européenne vis-à-vis de l'Afrique du Nord dépendra de sa capacité à travailler avec les régimes en place tout en définissant et en défendant sa propre vision de la promotion du  développement dans chaque pays. A charge pour l'UE d’inciter ses partenaires à prendre des mesures susceptibles de remettre en cause les structures locales du pouvoir, tout en bénéficiant du soutien populaire.

De plus, les gouvernements européens devraient reconnaître que la coopération des pays nord-africains avec l'UE en matière de migration et de la lutte contre le terrorisme est essentiellement calquée sur les intérêts européens. Une telle coopération ne pourra se maintenir à terme que si l'UE arrive à convaincre ses partenaires nord africains à consentir à des changements progressifs dans leurs politiques économiques ainsi qu’à une ouverture politique qui ne menacerait pas la stabilité et la mainmise des régimes nord-africains sur le pouvoir. Peut-être trop centré sur elle-même, l'UE, tout comme d'autres institutions, considère souvent le développement comme un facteur clef permettant la réduction des migrations vers l'UE. Le développement économique est un objectif essentiel mais n'est pas toujours une panacée pour réduire les migrations. Le processus actuel de détermination de la stratégie globale de l'UE devrait ainsi définir un cadre général pour les migrations, et l'UE et les États Membres devront travailler ensemble pour élaborer un programme concret, non seulement dans l'immédiat, mais aussi à plus long terme. Si elle ne parvient pas à adopter une telle approche, l'UE se contentera malheureusement de répéter les erreurs du passé, tandis que le risque de crise en Afrique du Nord augmente.

Les pays d'Afrique du Nord se situent désormais dans une tranche de PIB par habitant où l'augmentation des revenus pourrait réduire l'incitation à l’émigration[1]. Les cinq pays d'Afrique du Nord ont des niveaux de revenu égaux ou supérieurs au seuil en-dessous duquel une augmentation du PIB par habitant n’influe pas sur l’immigration. Cependant, cela signifie que, dans la mesure où la stabilité politique est préservée et que les économies de la région continuent de croître, l’émigration à grande échelle en provenance d'Afrique du nord pourrait devenir une chose du passé. De la sorte, l’Afrique du Nord ne serait plus qu’une zone de passage pour les ressortissants d’Afrique Subsaharienne qui souhaiteraient émigrer en Europe.

La coopération des Etats nord-africains devient de la sorte fondamentale pour endiguer les vagues migratoires en provenance du reste de l’Afrique. À mesure que l'Afrique subsaharienne se développe et que la taille de sa population jeune augmente, les pressions migratoires vont probablement augmenter au cours des 20 prochaines années. La destination des émigrants sera déterminée par de nombreux facteurs, y compris les opportunités en Europe, en Afrique du Nord et au Moyen-Orient. Les pays d'Afrique du Nord eux-mêmes deviendront de plus en plus une destination pour les migrants. Il n'existe pas d'autre alternative que d'encourager l'intégration des marchés en Afrique et d'améliorer les conditions d'investissement en Afrique subsaharienne comme solution à long terme. Cela devrait également permettre de créer à terme de nouveaux marchés pour l'UE et les pays d’Afrique du Nord.

Un aspect clé de toute approche à long terme de l'UE envers l'Afrique du nord devrait être la stabilisation et la reconstruction de la Libye. La Libye est actuellement le maillon faible d'une Afrique du nord qui a en priorité besoin de stabilité. Les efforts de médiation sont donc essentiels pour la stabilité et la prospérité régionales. La politique de l'UE à l'égard de la Libye doit être unifiée et menée dans un cadre stratégique basé sur la réconciliation entre les différentes factions et sur une aide économique. Le retour à la stabilité est un préalable crucial à l’amélioration de la situation sécuritaire dont pâtissent les Etats voisins de la Libye. L'objectif actuel de l'UE d'endiguer les migrations illégales par le biais de la construction de camps en Libye pourrait être utile aux intérêts européens de court terme, mais ne règle pas les problèmes fondamentaux auxquels la Libye est confrontée à long terme.

C’est certainement sur le plan économique que Bruxelles peut au mieux aider l’Afrique du nord. En effet, si les pays d’Afrique du Nord ont bénéficié pendant un temps d’une certaine croissance économique, celle-ci n’a malheureusement pas été suffisante pour absorber l’arrivée des jeunes sur le marché du travail. Le net ralentissement des économies nord-africaines au cours des dernières années est principalement le résultat de l'instabilité politique. L'environnement extérieur n'a récemment pas plus aidé ces économies. De plus, malgré les accords de libre-échange qui couvrent la région, l'absence de commerce intra-régional est l'une des principales caractéristiques de l'économie nord-africaine. Le schéma des échanges entre l'Afrique du Nord et l'Europe reflète un manque de sophistication marqué par l'échange de produits finis contre des matières premières. Les Etats nord-africains ont encore beaucoup de mal à s’insérer dans la chaîne de valeur internationale. Beaucoup reste à faire pour faciliter le commerce intra-régional et avec l'UE. Le commerce international reste un axe important pour stimuler la productivité, élever le niveau de vie et accroître la croissance à long terme.

Pour que l'Afrique du Nord atteigne une croissance plus forte et durable, une augmentation des investissements publics et privés est nécessaire. L'investissement public devra permettre de construire plus  d’infrastructures et fournir de meilleurs services d'éducation et de santé. L’insertion des pays nord africains dans l’économie mondiale dépendra fortement de leurs capacités à accroître le stock et la qualité de leur capital humain. Cependant, la dépense publique ne peut pas être le principal moteur d'une économie moderne et compétitive. Le problème principal de la région n'est pas tellement la quantité de capital mais la qualité de l'environnement dans lequel celui-ci est déployé. L'Algérie et la Libye disposent d'importantes dotations en ressources qui, rationnellement exploitées, peuvent permettre l’émergence d’une épargne significative. De plus, le faible taux de dépendance économique de la région devrait permettre un taux d'épargne adéquat d’où une capacité d'autofinancement des investissements majeurs. La question critique est alors de savoir comment améliorer les conditions et les incitations pour accroître l'investissement privé. Ces conditions dépendent en premier lieu de la volonté des pays d’Afrique du nord de réformer, et non de l'UE. Cependant, l'UE peut aider à fournir des points d'ancrage aux réformes, même si elle ne peut pas reproduire intégralement la stratégie utilisée pour les pays d'Europe centrale et orientale, où les réformes étaient liées à une adhésion à l'UE.

Bruxelles a un rôle à jouer en matière de promotion de la bonne gouvernance et de renforcement des institutions qui sous-tendent l'entrepreneuriat privé. Les pays d’Afrique du Nord se classent généralement très bas en termes de facilité à faire des affaires, de bonne gouvernance, de concurrence et d'Etat de droit. Des améliorations dans tous ces domaines sont essentielles à la croissance économique. L'UE peut déployer des programmes officiels d'aide au développement et de prêt pour soutenir ces efforts de réforme. Les initiatives récentes de l’UE sont à saluer et incluent, par exemple, un soutien accru de la Banque européenne d'investissement qui passe par la fourniture de financements à des taux préférentiels. Le renforcement de l'environnement des affaires et l'amélioration des compétences sont des conditions préalables pour tirer pleinement parti des échanges économiques.

La réforme de l'éducation et la lutte contre le chômage des jeunes seront également décisifs. Le chômage des jeunes a été un frein majeur au potentiel économique de ces pays, une source d'insatisfaction et d'instabilité, et un facteur important derrière les décisions d'émigration. Les difficultés rencontrées par les jeunes pour entrer sur le marché du travail des pays d’Afrique du Nord ont des effets préjudiciables sur leur employabilité future en raison de la dépréciation des compétences. Cela affecte fortement les marchés du travail et entrave l’émergence d’une croissance inclusive et conduit à la marginalisation de générations entières. Le niveau de chômage des jeunes est particulièrement élevé chez les femmes, dans certains cas deux fois plus élevé que chez les hommes, et s'est généralement détérioré depuis 2010 pour les deux sexes. Il est important de noter que les personnes très instruites sont plus susceptibles d'être au chômage, indiquant de la sorte une mauvaise allocation des ressources. Une stratégie crédible pour lutter contre le chômage des jeunes doit donc aller au-delà du programme général de réforme et se concentrer sur la réduction de l'écart entre les secteurs formel et informel. Contenir le salaire de réserve, en modérant les hausses salariales dans le secteur public, en particulier dans les économies rentières, est également important. Ces conditions préalables doivent être complétées par des programmes ciblés pour corriger l'inadéquation prononcée des compétences entre les diplômés et ce que les employeurs exigent. Les programmes de formation en cours d'emploi et tout au long des carrières sont tout aussi importants.

Les politiques de développement doivent être associées à une stratégie de migration et de sécurité. Dans l'ensemble, l'UE devrait renforcer son partenariat avec l'Afrique du Nord et notamment ses liens dans le commerce, l'investissement et la fourniture de services transfrontaliers. L'objectif devra consister dans la mise en place d’un pacte politique fort autour d’axes prioritaires tels la stabilité, la croissance et la construction d’un voisinage prospère au sein duquel la collaboration en matière de migration serait reconnue comme un aspect important. À une époque où les ressources européennes sont limitées, l'UE doit également établir des priorités. Bruxelles devra veiller à ce que les financements et ses efforts diplomatiques soient consacrés à des domaines dans lesquels l’Union peut faire une différence significative et où cela contribuera à garantir l’intérêt européen. Tous ses objectifs sont liés. La politique de l'UE envers le sud de la Méditerranée a échoué quand elle a poursuivi ces objectifs séparément les uns des autres. Nouvelle frontière de l’UE, l’Afrique du Nord doit réellement devenir une priorité absolue, l’avenir de la construction européenne en dépend fortement.


[1] De nombreuses études  académiques ont permis d’établir qu'en dessous de certains niveaux de PIB par habitant, une augmentation des revenus aurait tendance à augmenter l'émigration. Clemens (2014) établit qu’entre $7000 et $9000 par habitant, les augmentations du PIB augmentent l'émigration. Les données montrent que l'émigration ne commence à diminuer qu'à des niveaux plus élevés de PIB par habitant.